Dissertação:O contexto histórico dos instrumentos de controle a serviço da corrupção

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Dissertação:O contexto histórico dos instrumentos de controle a serviço da corrupção

Tese de mestrado inteira disponível no acervo da  Corrupteca:  http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/3358/jairo_dias.pdf?sequence=1

corrupteca

 

Precedentes coloniais da concentração de renda atual:

Fica explícito que a corrida desenfreada, praticada na região Nordeste, com o objetivo de produzir açúcar, prejudicou sobremaneira o eco sistema da região, tendo, mais do que nunca, exercido influências negativas sobre aquela região, fato que ocasiona perda da qualidade de vida dos seus habitantes, e maior dependência dos senhores das grandes propriedades.
Pode-se afirmar que a economia colonial brasileira era composta por grandes latifúndios que produziam produtos destinados ao mercado internacional, com a exportação de produtos tais como o açúcar, tabaco e algodão, além de também produzir outros produtos destinados ao abastecimento da colônia, como feijão, arroz, milho, dentre outros.
A partir da década de 1830 o desenvolvimento da cultura do café constituiu-se em um fator relevante, uma vez que o produto passou a assumir a
liderança da pauta das exportações brasileiras. As características do período colonial permaneceram inalteradas, uma vez que a produção permanecia destinada ao exterior, com larga exploração de mão de obra escrava.
Ressalta-se que a concentração de renda no Brasil constituiu-se em fator determinante do desequilíbrio das relações sociais, uma vez que a
dependência do homem rural, ao senhor titular do latifúndio, impedia sua participação social.
Outro aspecto determinante do histórico processo de concentração da renda nacional diz respeito à abolição da escravidão. Ressalta-se que, não obstante tal fato, apesar de o escravo ter deixado de se constituir formalmente em um ser submisso, rompidas a tradição e a legitimidade vigentes na colônia, acabou não conquistando a concomitante cidadania, uma vez que a mão de obra européia assumiu o espaço anteriormente ocupado pela mão de obra escrava, tendo se constituído em fato gerador do desemprego e da “miséria livre”.
Muitos foram os fatores que contribuíram para a manutenção da estrutura de dominação do Brasil colônia. Dentre eles pode-se fazer menção à Inácio WernecK Sodré, na obra Formação Histórica do Brasil (pag. 276), que apresenta considerações sobre o fato de o trabalho escravo ter evoluído tanto para a forma de 23 trabalho assalariado, como para a servidão, ressaltando que a primeira forma se constitui em um avanço e a segunda em atraso .
Na realidade, a servidão acaba criando uma dependência que vincula o ocupante ao titular das terras, promovendo, em termos políticos, a anulação da sua atuação no âmbito social. Tal fato se constituiu, sobremaneira, em um fator limitador da cidadania da classe trabahadora rural e contribuiu para a concentração de renda e poder nas mãos de poucos. Como exemplo do elevado nível de concentração de renda, pode-se mencionar os dados levantados pelo censo brasileiro de 1920, expostos na obra intitulada “Sistema Político Brasileiro, uma introdução” (Avelar, Lucia e Cintra, Antônio Octávio, pago 27), contendo as seguintes informações:

A dimensão da exclusão popular pode ser avaliada com auxílio dos dados do censo de 1920. Os médios e grandes proprietários, donos de cem hectares ou mais, representavam naquela data apenas 180 mil pessoas, numa população de 30,6 milhões. Esses 180 mil eram os coronéis da República, que mandavam nos municípios e influenciavam os governos estaduais e nacional. Outro fator merecedor de destaque relaciona-se a ausência de gastos com educação no Brasil, uma breve consulta ao censo de 1920 nos permite observar que somente 24% da população era alfabetizada (Avelar, Lucia e Cintra, Antônio Octávio, pag.25).

Deve-se ressaltar, ainda, que a concentração de renda e a taxa de alfabetização do país constituíram-se em fatores determinantes do desequilíbrio das relações sociais no período do Brasil Colônia. Uma forma explícita mantenedora desta relação social é expressa pelo “Coronelismo” cujo apogeu se dera ao longo da Primeira República, no período entre 1889 e 1930.

Manipulação do processo eleitoral pelo coronelismo:

o Coronelismo, caracterizado pelo acréscimo de poder político conferido ao Coronel, que se constituía no líder da guarda nacional, não era pago com recursos do Estado, mas recebia “pagamentos”, através da troca de favores políticos, sob a forma de cargos na estrutura administrativa local, dos municípios, em retribuição aos apoios políticos concedidos pelos mesmos. José Murilo de Carvalho também faz menção ao fato (Avelar, Lucia e Cintra, Antônio Octávio, Sistema Político Brasileiro, Organizadores, pag.30) de que

“Desde a proclamação da República até 1945, a participação eleitoral não passou de 5% da população”, ressaltando, ainda, que o resíduo mais explícito do Latifúndio é a existência de trabalhadores sem-terra, atualmente no Brasil. Considerando a baixa taxa de participação no processo político, ao longo da Primeira República e a forte atuação do “Coronelismo”, ao longo deste período, não é difícil imaginar a manipulação do processo eleitoral e a perpetuação da concessão de benefícios àqueles capazes de promover o apoio político aos participantes do referido processo. Dando continuidade ao processo político em relação a atuação de grupos dominantes, pode-se destacar o governo das oligarquias representativas do setor agrário, através das lideranças políticas atuantes nos estados de São Paulo e Minas Gerais, usualmente definida como política do “café com leite”, em alusão aos principais produtos produzidos por estes estados.

Mais uma vez pode-se observar a atuação do grande proprietário de terras na condução da política nacional. Por sua vez, o Estado Brasileiro atuava no sentido de praticar uma política de interesse das classes produtoras, garantindo preços mínimos para o setor agrário – exportador.

O Orçamento Geral da União nas mãos da ditadura foi gerador das janelas da corrupção:

A Revolução de 1930, por sua vez constituiu-se em um marco no que se refere à concessão de garantias para a classe trabalhadora, que culminou com a instituição da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, em 1943. A classe trabalhadora passou a participar de associações e sindicatos, demonstrando maior organização.
Tal participação deixou de ocorrer a partir do golpe militar ocorrido em 1964, que determinou a manutenção de uma ditadura militar, ao longo dos 21 anos subseqüentes. Em relação ao Regime Militar, apenas faremos menção a aspectos determinantes da formulação de políticas públicas, capazes de manter, ou elevar, a concentração de renda no país, além de criar um mecanismo, através da força, restritivo à atuação democrática da sociedade brasileira, fato gerador das Janelas da Corrupção, em nosso país. 26
Há que se destacar o fato de que alguns dispositivos arbitrários impostos pelo Regime Militar, resultaram na conturbação do processo de formalização de politicas públicas no país.
Como exemplo é destacada a edição da Lei Complementar nO 12, que retirou do Congresso Nacional a prerrogativa constitucional de o mesmo legislar sobre matéria orçamentária.
Ta prerrogativa passaria à responsabilidade do Conselho Monetário Nacional, inclusive constituindo-se em fator inibidor do princípio da segregação de funções, uma vez que passa a caber ao executor a responsabilidade pelo planejamento e pela elaboração do orçamento, o que pode ser traduzido como a maximização do clientelismo político – eleitoral, cujas forças politicas beneficiadas com a concessão de recursos responsabilizavam-se pela sustentação politica da ditadura militar, por mais de 20 anos no poder.
Outro fator merecedor de destaque relaciona-se à conta – movimento do Banco Central do Brasil, criada com o intuito de realizar registros sobre pagamentos e recebimentos do Banco do Brasil. Tal situação decorrera do fato de que, ao iniciar suas operações, o Banco Central não dispunha de estruturas operacionais necessárias às suas atividades, o que levou o Banco do Brasil a assumir parte das operações (Giambiagi, Fabio e Além, Ana Cláudia, Finanças
Públicas, pag. 82/83).
A Conta – Movimento, criada com o objetivo temporário de atuar enquanto o Banco Central não estivesse estruturado operacionalmente, passou a se constituir como um mecanismo usual de propagação das politicas públicas federais.
A Conta – Movimento constituía-se, na prática, em direitos de saques do Banco do Brasil, contra o Banco Central, em função do desenvolvimento das políticas públicas a cargo do Poder Executivo.
A Conta-Movimento, aliada ao fato de o Congresso Nacional ter deixado de legislar sobre matéria financeira, acabou transformando o Orçamento Geral da União – OGU em simples peça de ficção, uma vez que não havia transparência para os atos praticados no âmbito do Orçamento Monetário, incumbência dada ao Conselho Monetário Nacional. 27
Pode-se ressaltar que, ao longo do tempo, uma infinidade de programas passou a ser realizado com recursos oriundos do Orçamento Monetário, não havendo transparência sobre os atos praticados, uma vez que tal planejamento ficou a cargo do próprio poder executivo e não passava pelo orçamento Geral da União.

Consolidação do sistema de trocas:

Tais práticas, relacionadas à ausência de segregação de funções uma vez que os responsáveis pelo planejamento orçamentário também passaram a ter a responsabilidade pela execução orçamentária, acabaram ocasionando a consolidação de um sistema de trocas disponibilizado aos integrantes da base de sustentação do Regime Militar, recursos que permaneciam sem controle em função de não transitarem pelo Orçamento Geral da União.
Desta forma, pode-se afirmar que, além do modelo concentrador da renda nacional, estabelecido a partir de um processo de colonização de cima para baixo, pautado na concessão de grandes extensões de terra, no período colonial, acompanhado. de procedimentos que descartaram investimentos na área educacional, ao longo do processo de colonização, as oligarquias jamais deixaram de transitar pelo poder político, seja na fase da política do “café com leite” ou durante a ditadura Militar.
A política clientelista praticada durante o Regime Militar através do Orçamento Monetário, em função de não transitar pelo Orçamento Geral da União, impediu a fiscalização da aplicação dos recursos, contribuindo para a concentração
da renda e poder na sociedade, tendo se constituído em um fator de estímulo à corrupção jamais detectado, em função da ausência de transparência e da força empregada pelo oponente. 28
Observa-se, desta forma, que os problemas decorrentes de uma organização social formalizada de cima para baixo, no Brasil Colônia, que contribuíram sobremaneira para a concentração de renda e poder político, continuaram a ocorrer na fase autônoma do país, posteriormente à sua independência, uma vez que o baixo nível de investimentos na área educacional, as políticas produzidas pelas oligarquias e posteriormente, pelo golpe militar de 1964, se constituíram m fatores determinantes do atual modelo das relações sociais, que ocasionam níveis alarmantes de corrupção em nosso país.

Instrumentos de “Controle”

Ressalta-se a existência de inúmeros instrumentos legais que respaldam a fiscalização a cargo da administração pública federal. No entanto, todos estes instrumentos de controle, apesar do intenso nível de detalhamento, não são capazes de ao menos reduzir a evolução da corrupção.

Em pesquisa realizada pelo Banco Mundial (WWW.bancomundial.org.br). pode-se constatar que pioraram os controles do Brasil para combate da corrupção. A pesquisa revela que, em uma escala de O a 100, a queda do índice de controle da corrupção passou de 59,7% em 2000, para 47,1% em 2007. Relatório elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento – PNUD (WVVW.pnud.org.br) revela que o Brasil, com nota 3,5, se encontra na 70a posição no ranking mundial de combate à corrupção e que a situação vem se deteriorando uma Vez que, em 2001, o país ocupava a 46a posição.
Ficamos atrás de países como Chile (22a posição e nota 7) e Uruguai, (25a posição, com nota 6,7).
Enquanto na sociedade norte-americana há dificuldades para a fiscalização de setores financeiros privados, no Brasil ainda nos encontramos em estágio mais atrasado, uma vez que não conseguimos monitorar, com eficiência, os atos praticados no âmbito do próprio setor público.

A Corrupção na Administração Pública Brasileira. Como interferir?

Já ressaltamos, mas não custa reafirmar, que algumas inconsistências, relacionadas a controles ineficazes ou inexistentes, na administração pública brasileira, são estabelecidas com o objetivo de se constituírem em rotas de fugas, evitando a legislação em vigor.
A ausência de controles preventivos determina a necessidade de formalização de controles posteriores, através da fiscalização. Esta, em muitos casos, por não contar com um aparato jurídico que iniba a adoção de procedimentos ilícitos, ou que exija a efetiva prestação de contas dos recursos despendidos, acaba não se efetivando. Como exemplo, podemos mencionar as transferências de recursos governamentais para as Organizações Não Governamentais, ONGs, que permanecem fora do alcance da fiscalização da administração pública federal.
Tal tipo de controle deveria estar formalizado, estruturado, como condição prévia, nos casos das ONGs, para a ocorrência dos repasses de recursos.
Na realidade, no presente trabalho há um comprometimento com a formalização de controles preventivos, que possam restringir os atos ilegais praticados no âmbito do próprio setor público, voltados para fins específicos, ou seja, evitando que a racionalidade instrumental, neste caso visando a obtenção de vantagens pessoais, independentemente das conseqüências causadas á coletividade, predomine no âmbito da administração pública brasileira.
Quanto maior a desinformação, traduzida na ausência de participação social, maior será a desorganização social, em termos de democracia participativa, e menor será a luta política dentro de um contexto weberiano (Weber, Economia e Sociedade, Volume 1, pago 23), pela cidadania efetiva, e maior será a atuação , instrumental de grupos políticos cujo único objetivo relaciona-se com o enriquecimento ilícito.
Dentre os fatores determinantes das inconsistências pré – instaladas na sociedade brasileira, podemos destacar o poder político voltado para a legislação • em causa própria, que atua para manter as janelas da corrupção, que cresce proporcionalmente à ausência da democracia participativa.
O Termo Janelas da Corrupção é utilizado para caracterizar procedimentos de controles, ou a ausência dos mesmos, pouco efetivos, sobre os atos praticados pela Administração Pública Federal, capazes de ensejar desvios inerentes, dado a respectiva fragilidade, que resultem no desvio de recursos públicos para o alcance de objetivos particulares, privados.