“Orçamento paralelo” de R$ 200 bilhões

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“Orçamento paralelo” de R$ 200 bilhões

O governo federal terá que lidar com os pagamentos pendentes de R$ 200 bilhões em 2013. A quantia refere-se aos compromissos assumidos em anos anteriores que são rolados para os exercícios seguintes, os chamados restos a pagar.

Resto

Em 2002 e 2003, os restos a pagar estavam em torno de R$ 20 bilhões, o que significa que foram multiplicados por dez em uma década. O valor é tão representativo que forma uma espécie de “orçamento paralelo” para este ano.

O montante computa a estimativa de restos a pagar para serem inscritos e reinscritos em despesas correntes (R$ 96,5 bilhões), investimentos (R$ 73,4 bilhões), inversões financeiras (R$ 25,2 bilhões), gastos com pessoal (R$ 2,1 bilhões), dentre outros grupos de despesa. Apenas as despesas com pessoal e encargos sociais não aumentaram os pagamentos pendentes para 2013.

Para Raul Velloso, especialista em finanças públicas, o aumento dos restos a pagar nos últimos anos é uma combinação de “dificuldade financeira de acomodar gastos e cumprir a meta de superávit primário, inoperância dos ministérios e bagunça orçamentária”. “Uma conta de R$ 200 bilhões pode ser chamada de tudo, menos de restos a pagar”, critica o economista José Roberto Afonso, especialista em assuntos fiscais.

Não estão incluídos nos cálculos os dispêndios das empresas estatais, dos estados e municípios e da iniciativa privada, que não são contabilizados no sistema de receitas e despesas da União, o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi).

Tão impactante quanto o valor, foi o crescimento deste tipo de despesa em relação aos últimos anos. A variação entre os exercícios, que foi de no máximo 20% entre 2009 e 2012, chegou a 41,7% nesta virada de ano. Em 2012, R$ 141 bilhões de restos a pagar foram inscritos. Esse valor foi acrescido de R$ 58,9 bilhões para 2013. (veja tabela)

No caso específico dos investimentos, por exemplo, acontece o mesmo fenômeno. O crescimento de 2012 para 2013 será de aproximadamente R$ 16,2 bilhões. O volume de restos a pagar é tão volumoso que os valores pagos com o orçamento do exercício em 2012 somaram R$ 21,4 bilhões, enquanto os restos a pagar pagos totalizaram R$ 25,3 bilhões. Isto é, a União gastou mais com restos a pagar de exercícios anteriores do que em novos investimentos do ano corrente. Fato idêntico aconteceu com o desembolso do PAC.

Para o especialista em finanças públicas, Mansueto Almeida, a elevação dos restos a pagar é preocupante. “Com mais da metade dos investimentos ocorrendo via restos a pagar, ao invés do processo orçamentário contemplar as obras prioritárias para o próximo ano, o governo realiza obras dos anos anteriores. A execução acontece olhando para o passado”, explica.

Segundo Mansueto, esse crescimento foi “planejado”, pois o governo vem flexibilizando a utilização de restos a pagar. “O Decreto 93.872, de 1986, determinava que os restos a pagar não processados deveriam ser liquidados nos dois anos subsequentes. Contudo, em 2007, essa regra deixou de valer para a saúde, a educação e o PAC (que abrange as grandes e importantes obras do governo federal). Ou seja, o esperado era que esse tipo de despesa crescesse”, explica.

Em 2010, decreto do presidente Lula determinou que fossem cancelados, em 30 de abril de 2011, todos os restos a pagar de 2007 a 2009, independentemente do estágio da obra. Essa data limite foi prorrogada por dois meses, em abril de 2011, e em julho, o prazo foi estendido por mais 90 dias. Já na época, o decreto do presidente Lula não obteve os resultados esperados e a presidente Dilma entrou no seu segundo ano de mandato com um volume expressivo de restos a pagar, o que volta a acontecer em 2013.

Para Mansueto, a cada ano fica mais difícil realizar medidas para cancelar os restos a pagar, já que o governo acaba refém do que promete aos parlamentares por meio de emendas. “O saldo de restos a pagar cresceu tanto, que o próprio governo tornou inócuo os processos de cancelamentos. É muito difícil cancelar o empenho por conta das promessas feitas aos parlamentares. O governo se vê incapaz de cancelar esses recursos. Desde 2006, a taxa de cancelamento vem caindo”, afirma.

O programa com maior estimativa de restos a pagar para 2013 é o “Operações Especiais: Transferências Constitucionais e as Decorrentes de Legislação Específica”. A despesa acumulada para o próximo ano, de R$ 27,7 bilhões, equivale a 14% do total. O segundo maior foi o programa “Operações Especiais: Outros Encargos Especiais”, com R$ 16,3 bilhões em pagamento pendentes.

Os programas fazem parte da função “Encargos Especiais”. A categoria engloba as despesas em relação às quais não se pode associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra.

O terceiro programa que mais acumulou despesas para o próximo exercício foi o “Previdência Social”. A categoria está relacionada ao pagamento de benefícios previdenciários, à instalação de unidades de funcionamento do INSS e outras ações do gênero. O programa acumulou R$ 15 bilhões de restos a pagar no orçamento de 2013.

Considerando apenas o gasto “nobre” do governo, ou seja, os investimentos, o maior responsável pelo recorde de “restos a pagar” é o programa “Transporte Rodoviário” que prevê a construção ou a adequação de trechos rodoviários em diversas localidades do país. Os restos a pagar estimados da rubrica chegam a R$ 7,7 bilhões.

O programa “Política Nacional de Defesa” foi o segundo que mais deixou despesas de investimentos para 2013 – R$ 4,7 bilhões. O objetivo principal da rubrica é garantir a soberania nacional e o pleno funcionamento do monitoramento e defesa do espaço aéreo brasileiro, por meio do aperfeiçoamento e a adequação da capacidade instalada das Forças Armadas.

Mansueto afirma que o volume de restos a pagar indica que os problemas dos investimentos da União, não acontecem por falta de recursos, mas por falha de gestão. “A contas pendentes facilitam os investimentos, visto que já contam com autorização legislativa, ou seja, o governo federal não pode jogar a responsabilidade para essa categoria de despesa. Dessa forma, o orçamento não ser aprovado não atrapalha. Mas apesar disso, os investimentos não cresceram em 2011 e tiveram péssimo resultado em 2012. Além de serem grandes, os restos a pagar não estão ajudando o governo a ser mais eficiente”, conclui.

Em 2012, a União investiu apenas 40,8% dos R$ 114,5 bilhões previstos para 2012. O percentual equivale a R$ 46,7 bilhões aplicados entre janeiro e dezembro do exercício passado. Desse montante, cerca de R$ 25,3 bilhões foram provenientes de restos a pagar. Do total de recursos autorizados para o ano, R$ 66,6 bilhões foram empenhados, ou seja, reservados em orçamento.